首先，最重要的是邏輯。邏輯主要是圍繞著GDP主義發(fā)生的。改革開(kāi)放以后，為了改變往日貧窮社會(huì)主義的局面，中國(guó)把經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為的頭等議程。不過(guò)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展議程很快就演變成為唯GDP主義，以GDP論英雄。這對(duì)地方及其官員產(chǎn)生了重大的影響。
在很長(zhǎng)時(shí)間里，地方GDP的增長(zhǎng)速度成為衡量地方官員業(yè)績(jī)的最重要標(biāo)準(zhǔn)，即便不是唯一的標(biāo)準(zhǔn)。在很大程度上，地方演變成公司類(lèi)型的，被學(xué)術(shù)界稱(chēng)之為“地方發(fā)展主義”。當(dāng)經(jīng)濟(jì)成績(jī)可以轉(zhuǎn)化成為資本時(shí)，GDP數(shù)據(jù)的造假變得不可避免。
其次是利益邏輯。利益邏輯涉及作為組織的地方及其個(gè)體官員。地方如何推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展？在典型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體中，因?yàn)槠髽I(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，地方必須通過(guò)法治建設(shè)、稅收政策和勞動(dòng)條件等改善投資環(huán)境，來(lái)吸引資本和勞動(dòng)者。但在中國(guó)，地方擁有更為直接的手段，包括直接搞經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目和工程、向企業(yè)提供廉價(jià)土地等生產(chǎn)要素、與企業(yè)共同開(kāi)發(fā)項(xiàng)目等。
對(duì)地方來(lái)說(shuō)，這樣做可以增加地方稅收；對(duì)個(gè)體官員來(lái)說(shuō)，這樣做可以創(chuàng)造很多有利可圖的機(jī)會(huì)，即腐敗。人們說(shuō)，中國(guó)是“市長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)”，而非“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，這并非沒(méi)有道理。那么多年里，每一任新的地方領(lǐng)導(dǎo)到任，都必須通過(guò)這些手段來(lái)應(yīng)付地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題。每一任領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)動(dòng)用最大的資源來(lái)達(dá)到目的，而把問(wèn)題（即責(zé)任）推給下一任領(lǐng)導(dǎo)。
其三，經(jīng)濟(jì)邏輯。經(jīng)濟(jì)邏輯最明顯地體現(xiàn)在1994年分稅制上。根據(jù)分稅制的計(jì)劃，根據(jù)各省1993年上交的稅收為基數(shù)進(jìn)行稅收返回。結(jié)果，1993年各省上交的稅收大增。道理很簡(jiǎn)單，各省為了多分一塊國(guó)民經(jīng)濟(jì)的大餅。這次一些地方自爆GDP造假現(xiàn)象是一個(gè)剛好相反的案例，但邏輯是一模一樣的。
地方背負(fù)巨額債務(wù)，但不管債務(wù)如何沉重，地方是不可倒閉的，所以最終總會(huì)有“人”來(lái)救，即最終的責(zé)任還是由來(lái)?yè)?dān)負(fù)。主動(dòng)暴露GDP造假就是要解決一個(gè)“誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)”的問(wèn)題，減少地方自己的負(fù)擔(dān)。再者，對(duì)新到任的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，他們不用負(fù)很大的責(zé)任，因?yàn)檫@是前任歷史積累起來(lái)的老問(wèn)題。在十九大這個(gè)背景下，卸下歷史包袱，輕裝上陣，是新任地方領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)理性選擇。
地方行為既然是地方關(guān)系的邏輯產(chǎn)物，要改變地方的行為，就須反思地方關(guān)系，并對(duì)此進(jìn)行必要的變革。就其本質(zhì)來(lái)說(shuō)，當(dāng)代地方關(guān)系所產(chǎn)生的種種問(wèn)題，是邏輯和經(jīng)濟(jì)邏輯脫節(jié)的結(jié)果。
中國(guó)在理論上是單一制集權(quán)體制，但就其運(yùn)作來(lái)說(shuō)，是事實(shí)上的聯(lián)邦體制。更具體地說(shuō)，單一制只是體現(xiàn)在層面，在經(jīng)濟(jì)層面則是事實(shí)上的聯(lián)邦體制。地方權(quán)力的基礎(chǔ)源自，但在經(jīng)濟(jì)上則依賴(lài)地方。在上，地方僅僅是的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但在經(jīng)濟(jì)上，地方則具有很大的自治性。因?yàn)橹袊?guó)地方差異巨大，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面，地方必須具有這種自治性，才能對(duì)地方進(jìn)行有效的治理。
1994年分稅制之前，和地方之間實(shí)行的是經(jīng)濟(jì)上的激進(jìn)分權(quán)，結(jié)果出現(xiàn)了很多問(wèn)題，主要是地方“藏富于地方”“藏富于民”，惡化，不僅影響在全國(guó)層面的統(tǒng)籌能力，也影響控制地方的能力。1994年分稅制改革徹底改變了這種情況，從前是經(jīng)濟(jì)上依賴(lài)地方，改革之后則是地方依賴(lài)，即使是經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的省份也是如此。通過(guò)分稅制改革，實(shí)現(xiàn)了上和經(jīng)濟(jì)上的集權(quán)。
不過(guò)，和經(jīng)濟(jì)權(quán)力集中后，也出現(xiàn)了很大的問(wèn)題，主要是在把經(jīng)濟(jì)權(quán)力集中起來(lái)后，并沒(méi)有把責(zé)任也集中起來(lái)。地方失去了經(jīng)濟(jì)權(quán)力，但仍然要負(fù)責(zé)地方事務(wù)。地方的錢(qián)從哪里來(lái)呢？在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，土地和房地產(chǎn)是地方收入的主要來(lái)源。
必須指出的是，土地和房地產(chǎn)問(wèn)題后來(lái)發(fā)展到如此嚴(yán)峻的程度，也是1994年分稅制的結(jié)果，因?yàn)榉侄愔剖聦?shí)上把土地支配權(quán)給了地方。地方也各顯神通，發(fā)展出包括地方融資平臺(tái)在內(nèi)的各種推動(dòng)地方發(fā)展、增加收入的方法。地方的做法也是理性的，一方面是地方建設(shè)和社會(huì)的需要，另一方面是政績(jī)的需要。
同樣重要的是，改革開(kāi)放以來(lái)，地方的一些領(lǐng)域可以說(shuō)已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，對(duì)地方本身和地方關(guān)系產(chǎn)生了重大的影響，而這些變化被大大地忽視了。最顯著的變化發(fā)生在地方組織機(jī)構(gòu)領(lǐng)域。的層級(jí)增多、城市的層級(jí)增多、地級(jí)市和計(jì)劃單列市增多，而且每一級(jí)都是幾套班子齊全。
這些變化在很多方面并沒(méi)有法律依據(jù)，地級(jí)市就是一個(gè)例子。在改革開(kāi)放前，地級(jí)市并非一級(jí)，而只是行署。這些變化導(dǎo)致了規(guī)模的急劇擴(kuò)大，支出增加。有學(xué)者說(shuō)，和西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)的規(guī)模并不算大。這里的問(wèn)題在于，西方發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行福利制度，擔(dān)負(fù)提供廣泛社會(huì)服務(wù)的功能，規(guī)模的擴(kuò)大是福利國(guó)家的必然產(chǎn)物。
但中國(guó)到目前為止，僅僅只是達(dá)到人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值900美元的水平，社會(huì)保障水平遠(yuǎn)非西方發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。也就是說(shuō)，中國(guó)并沒(méi)有提供廣泛社會(huì)服務(wù)這方面的壓力。除去社會(huì)服務(wù)方面的需求，中國(guó)規(guī)模無(wú)疑已經(jīng)過(guò)大。在很多年里，規(guī)模不僅沒(méi)有壓縮，反而在擴(kuò)張。只要“僧多粥少”的局面繼續(xù)下去，地方肯定會(huì)成為很多問(wèn)題的根源。
要解決地方問(wèn)題，就必須重塑地方關(guān)系。這里至少有幾個(gè)方面是可以考量的。
其一，通過(guò)確立國(guó)家統(tǒng)籌制度，重建現(xiàn)代國(guó)家?，F(xiàn)代國(guó)家最重要的標(biāo)志就是公民的出現(xiàn)，就是生活在國(guó)家之內(nèi)的所有居民都能直接得到的服務(wù)。這是合法性的社會(huì)基礎(chǔ)。不過(guò)，中國(guó)距離公民國(guó)家仍遠(yuǎn)，因?yàn)榻y(tǒng)籌級(jí)別低下，目前只實(shí)現(xiàn)了市一級(jí)的統(tǒng)籌，連省一級(jí)的統(tǒng)籌都還沒(méi)實(shí)現(xiàn)。中國(guó)如果要建設(shè)成為一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家，國(guó)家層面的統(tǒng)籌不可避免，否則國(guó)民很難確立其深層次的國(guó)家認(rèn)同。
其二，壓縮中間層。中國(guó)數(shù)千年來(lái)維持了、省、縣三級(jí)的體制。日本直到今天仍然維持著從中國(guó)借鑒的秦朝體制。中國(guó)越來(lái)越多的層級(jí)不僅沒(méi)有強(qiáng)化集權(quán)，反而在體制內(nèi)部有效弱化集權(quán)，同時(shí)增加社會(huì)的負(fù)擔(dān)。壓縮中間層不僅有空間，而且有可能。例如，中國(guó)的城市不管大小一般都是“三級(jí)、四級(jí)管理”。
新加坡近600萬(wàn)人口只有一級(jí)，加上幾個(gè)提供服務(wù)的市鎮(zhèn)理事會(huì)，至多也是一級(jí)半。相比之下，珠海一個(gè)120多萬(wàn)人口的城市也實(shí)行“三級(jí)、四級(jí)管理”體制。無(wú)論是社會(huì)控制還是提供服務(wù)，新加坡都比中國(guó)有效，人們看不出為什么需要這么龐大的機(jī)制。
其三，除了縱向壓縮中間層之外，橫向的黨政機(jī)構(gòu)也可以壓縮以減少支出。機(jī)構(gòu)改革的其中一個(gè)目標(biāo)便是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少官員人數(shù)。這在過(guò)去數(shù)十年已經(jīng)歷多輪機(jī)構(gòu)改革，該做的也已經(jīng)做了。十九大提出“黨政合署辦公”的改革新思路，是很大的一個(gè)改革空間。
的機(jī)構(gòu)改革從來(lái)沒(méi)有提到議事日程上，這次如果能夠通過(guò)“黨政合署辦公”，把機(jī)構(gòu)改革和機(jī)構(gòu)改革結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)籌考慮，機(jī)構(gòu)改革就可以進(jìn)一大步。在地方層面，無(wú)論機(jī)構(gòu)還是機(jī)構(gòu)，兩者都面臨同樣的具體問(wèn)題，為什么還需要兩套行政班子？?jī)烧叩恼峡梢詼p少機(jī)構(gòu)和提高行政效率。
其四，進(jìn)行新的稅制改革，為地方尋找新的稅源。討論了多年的房地產(chǎn)稅應(yīng)當(dāng)加快實(shí)施。在任何國(guó)家，房地產(chǎn)稅是地方的重要稅源，也是地方居民為地方做貢獻(xiàn)的義務(wù)。除了既得利益的阻力之外，今天的中國(guó)沒(méi)有任何理由不實(shí)施房地產(chǎn)稅。
其五，大力進(jìn)行國(guó)有企業(yè)改革，使得國(guó)企成為真正的企業(yè)，減少甚至斷掉地方國(guó)企對(duì)的依賴(lài)。在一些領(lǐng)域，國(guó)企的確應(yīng)當(dāng)做大做強(qiáng)，例如在一些公共事業(yè)領(lǐng)域。但國(guó)企應(yīng)當(dāng)從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，改為通過(guò)稅收體制和企業(yè)建立關(guān)系。市場(chǎng)化的國(guó)企改革不僅可以控制和減少?lài)?guó)企債務(wù)，也可以控制和減少地方黨政官員的腐敗行為。
其六，更為重要的是，要在和地方關(guān)系方面建立責(zé)任制度。如上所說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)，從到地方，在這個(gè)領(lǐng)域犯了不少錯(cuò)誤。一些改革，例如設(shè)立計(jì)劃單列市和地級(jí)市沒(méi)有法律依據(jù)。這些錯(cuò)誤都被忽視了。對(duì)和地方的領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)至少做到一個(gè)任期進(jìn)行一次大檢查。隨著監(jiān)察制度的確立，經(jīng)常被忽視的地方關(guān)系也應(yīng)當(dāng)引入被監(jiān)察的領(lǐng)域。
數(shù)千年的中國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)指向了地方關(guān)系的重要性。大多數(shù)歷史學(xué)家在論述中國(guó)興衰時(shí)，都會(huì)把地方關(guān)系提到一個(gè)極其重要的位置。一個(gè)穩(wěn)定的地方關(guān)系，不僅決定了國(guó)家是否穩(wěn)定，更決定了國(guó)家的興衰。
＊ 本文作者鄭永年教授系華南理工大學(xué)公共政策研究院學(xué)術(shù)。
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